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国有资产流失防控:国企资产置换法律规制的基本目标

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:本站整理  发布时间:2017-04-10 21:19:14

国有资产流失防控:国企资产置换法律规制的基本目标
1.国有资产流失的界定
(1)国有资产流失的理论观点
    目前,国内有关国有资产流失的理论观点有很多,而且分歧也较大。吴敬琏教授认为①对负有经营、管理国有资产责任的单位或者个人,在履行其职责的过程中,违反有关法律法规和规章,致使国有资产遭受损失的就是国有资产流失。何秉孟教授认为。将国有产权非法转变为非国有产权,国有资产闲置浪费,脱离国家监控,以及国有产权应得收益转化为部门、单位和个人的利润,以非法的方式或手段造成的国有资产权益的减少,并且认为只有那些不符合政策和法律规定行为造成的国有资产权益的减少,才是国有资产流失。周绍朋教授认为③,不论原因为何,凡是造成现有国有资产权益的减少或应得国有资产权益的损失就是国有资产流失。这种观点认为不管什么原因造成的国有资产权益的减少都是国有资产流失,例如因为国家政策的规定客观上造成国有资产权益损失的行为,该行为也属于国有资产流失。吴新博教授认为④应该从广义和狭义两个角度去对国有资产流失进行界定。狭义的国资流失是指在为侵占国有资产,将国有资产权益以不正当的方式转换为非国有资产权益。广义的国资流失既包括前者,还包括在运行环节上的国有资产流失,如磨损、折旧、报废等的损失。
    以上四种观点分别从不同的角度分析了国有资产流失的一些特征:第一种观点强调造成国有资产流失的主体是对国有资产负有管理或者经营责任的单位或个人,立足点是国有产权不合理,导致所有者缺位以及由此产生出资人体系的残缺,从而造成国有资产流失。第二种观点则强调国有资产流失的非法性。第三种观点强调的是固有资产及其权益的减少。最后一种观点则从广义和狭义的角度分别对国有资产流失作出更广泛的界定。
    虽然不同的学者对国有资产流失的定义作出的界定各有不同,但是学术界对于其流失的对象都达成了共识,即国有资产权益的损失。它不仅仅是国有实物资产形式,更多强调的是由当事人机会主义行为造成的资产权益损失。
    (2)界定国有资产流失需要注意的几个问题
    第一,国有资产流失一定都是国有资产权益的损失,但并不是所有国有资产损失都是国有资产流失。经营国有资产本身就存在一定的风险,有增值的可能也就有贬值的可能性,只有违反法律法规和规章的行为才是造成国有资产流失的行为。在合法管理经营国有资产的情况下,国有资产不一定都能保值增值,既会存在因使用时间过长而使国有资产遭受有形磨损和无形磨损的损失,也会存在市场等不确定的因素致使国有资产损失,所以不能将国有资产的损失都当做国有资产流失。
    第二,造成国有资产流失的是内部过错行为而不是外部侵权行为。根据((关于国有资产流失查处工作若干问题的通知》(以下简称通知)规定:导致国有资产流失的有四类违法主体:国有资产的出资人、管理人、经营人或占用人。换言之,国有资产受到外部侵害所遭受的损失不属于国有资产流失的。外部侵害所受到的损失可以通过法律诉讼由司法机关依法追究其刑事或民事责任。
    第三,通知规定,导致流失的违法主体要同时满足两个条件:一是因为履行职务中发生的过错;二是具有主观上的故意或过失。一旦超出了职务之外发生的过错导致国有资产流失的,即使具有主观上的故意或过失,也不属于国有资产流失,而应纳入经济或刑事犯罪的范围,由司法机关依法追究其刑事责任。
    第四,通知规定,构成国有资产流失这一概念的核心要件是“违法违规的行为”。因此,合法、合乎规定的行为导致国有资产权益受损的,并不属于国有资产流失。换言之,即使是违法违规的行为,但却没有带来国有资产受损的结果的,也不属于国有资产流失。对于违法违规但却未带来国有资产受损的行为主体,其行为应当作为一般的违法违规行为进行惩处,而不应由其承担国有资产流失的责任。
综合上述分析,国有资产流失是指运用各种机会将国有产权、国有资产权益以及由此而产生的国有收益转化为非国有产权、非国有资产权益和非国有收益,或以国有资产损毁、消失而形成的资产权益下降即国有资产流失,而不包括由客观、不以人的意志为转移的国有资产贬值。
2.国有资产置换法律规制的基本目标
    随着我国越来越多的国企进行改制、国企进行资产置换,国有资产流失的现象也是日益增多,所暴露出的相关法律缺失的问题也随之而来。制定高效、系统化的法律法规,有效的对国有资产流失进行预防控制,以实现最大限度的杜绝国有资产流失,成为了规制国有企业资产置换的法律法规的基本目标。
    面对越来越多的国企改制,国企资产的流失现象也越来越多。据财政部资料,截止1995年底,国有资产总量约为5. 7万亿元①。随着国企改制的深入,国有资产总量也大幅增加,据2001研究数据统计,我国国有资产总量净值共计10. 9万亿元②。但随着国有资产总量的增加,国有资产流失的现象也在不断增加。据1993年国资管理局组织的一次全国性的调查(不完全统计)显示,24个省中5800个单位的国有资产流失共有360亿元;10个直辖市中280个单位的国有资产流失共有85亿元。③国有资产是通过一定途径流失的。只有准确确定国有资产流失的途径,才能采取针对性的措施进行治理。
    作为国企重组的重要方式之一,国有企业在资产置换的过程中,国有资产流失现象十分严重。追根溯源,在国有企业资产置换过程中,法律应当对以下三个方面加强规制,以更好的防控国有资产的流失。一是规制资产置换中国有资产的评估:二是规制置换资产的税收政策;三是对资产置换时对关联企业的关联交易进行防控与矫正。
      (1)资产置换中的资产评估规制
    在国企改制初期,法律法规几乎是一篇空白,资产评估也完全无法可依,造成了大量的国有资产流失,严重影响了国有企业改制的步伐。认识资产评估的在国企改制中的必要性和重要性,国务院颁布的《国有资产评估管理办法》规定了有关国有资产的交易,包括资产置换、资产并购和资产转让等,其交易资产必须按照一定程序和评估方法进行评估。④
    企业之间进行的资产置换,实际上就是进行资产权属的一种交易,对交易的资产或权益进行的定价合理,资产置换才能顺利的进行。在企业进行资产置换交易过程中,由于双方所掌握的信息具有不完全对称性,对于同一项资产,双方的估价存在较大的差异,双方都希望自己的资产能以较高的价格卖出,同时却又希望能够以较低的价格买进对方的资产,在这种情况下,一个真正独立于他们之外的第三方评估机构对资产的价值作出公正的客观的评估就应需而生了,在评估机构的专业判断上为双方企业提供一个权威、合理的交易参考价格。而资产评估机构及其人员就是在置换的资产评估中充当着独立的、第三方的角色,在双方交易中起着中间媒介的作用,从而使双方能够顺利完成资产置换的交易。
      <2)资产置换中的税收规制
    资产置换作为企业资产重组的重要方式之一,在资产置换过程中必然会涉及到税收的问题。在我国现有的关于企业重组的税收法规中,企业的各种重组方式,①包括资产转让、分立、合并、股权投资等都是单独列项的税收规则,而企业整体资产置换的税收规则也是单独立项规定的。②根据我国税法的相关规定,在资产置换过程中主要会涉及到的税种有:企业所得税、增值税、营业税等。在我国资产置换的案例多出现在上市公司为增强公司的盈利能力,为公司资产增加新鲜血液,注入优良的、具有高成长性的资产,置换出不良资产,以保持上市公司资产的优良性。而整体资产置换在作为上市公司提高企业的盈利能力、完善企业的资本结构的工具的同时,也会产生出一些问题,比如导致了国有资产的流失。我国许多的资产置换发生在关联公司间,从税收的角度看,关联公司利用资产置换行为,出于非合理性经营的目的,将高价值的国有资产换入到自己的企业。国家为了鼓励国有企业优化组合,强化主营业务,提高资产质量,给予了税收方面的很多优惠。这些优惠待遇一方面促进了经济的发展,另一方面也使得一些企业利用税收优惠政策进行避税行为,导致国有资产在税收中造成流失的现象。税收政策就像一把双刃剑,合理的税收政策既能促进经济的发展,又能防止资产置换过程中国有资产的流失。
      (3)资产置换中的关联交易规制
    资产置换中的关联交易问题。关联交易是指企业关联方的交易。例如,一方企业的大股东实际控股了另一方,或能对另一方施加重大影响,或有能力直接或间接控制另一方,都视为其关联方;若两方或多方都受制于同一方的控制,也视为其关联方。正常的关联交易中,通过资产置换中的关联交易,企业可以节约交易费用、减少交易环节、降低置换成本;但是不正常的关联交易极易导致企业利益受损,特别是国有资产权益的损失。许多国有企业的管理层通过不正常的关联交易,大量侵吞国有资产。如2004年的湖北宜化,被爆关联交易达98.7%;  2007年,原国家审计署署长李金华在中国航空工业第一集团公司年度审计工作会议上指出,国有企业内部关联交易等已成为国有资产流失的“黑洞”。①例如,规模效益较好的大型国有企业中的管理层,让自己的亲戚朋友成立一个其存在业务紧密性质的民营企业,再通过资产置换把国有企业的利益输送到民营企业里,国有资产就隐秘地流入到自己的腰包里。

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