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政府转让国有企业控制权的决定因素

减小字体 增大字体 作者:佚名  来源:本站整理  发布时间:2017-04-24 16:59:10

政府转让国有企业控制权的决定因素
    上世纪so年代国有企业先后经历了放权让利、承包经营责任制等改革阶段后,1993年的中共十四届三中全会提出了建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学,,的现代企业制度,标志着国有企业制度改革和产权改革的全面展开。1995年后,中央政府采取了“抓大放小”和“战略调整”的国企改革策略(夏立军、陈信元,2007),进一步明确了国企改革的方向和途径。国有企业渐进式改革的步伐尽管一直持续进行着,但由于缺乏专门的国有资产管理机构,国有企业一直存在着政企不分、出资人缺位、内部人控制现象严重等问题,国有企业产权改革往往可能伴随着国有资产的流失,未能完全体现政府的战略动机,例如曾经引发广泛社会争议的管理层收购(MBO ) 0 2003年,国有资产监督管理委员会的成立,意味着出资人缺位问题的解决,各级政府的国有企业产权改革将更能体现政府意志和动机。
    2003年后,如何进一步明确国有企业的定位,成为近几年来国资委所关注的重大问题。2006年底,经过对过去多年推行的“抓大放小”和“战略调整,,的国有企业改革经验总结基础上,国资委最终发布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》,明确了中央企业的重组目标和国有资本所应集中化的重要行业和关键领域。《指导意见》发布后,国资委进一步明确强调,国有经济要对关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域保持绝对控制力,包括军工、电网电力、石油石化、电信、煤炭、民航、航运等七大行业①。2007年,中共十七大进一步指出要优化国有经济布局和结构,增强国有经济活力、控制力、影响力。操作层面上,国有企业通过联合、兼并、改组等多种方式逐步向关系国民经济命脉的重要行业和关键领域集中,而在一般竞争性行业中则逐步退出。所以,当前的国有企业改革更加明确了产权改革这一基本原则和思路。
一、样本描述和政府控制权转让类型划分
    本文选择的样本期间跨越2003-2007年。在这个期间,上市公司共发生以政府作为终极控制人转让国有股份事件282次,为保证样本的一致性,本文剔除了同一公司在研究期间内发生多次转让的样本20个,剔除了4家B股公司,最后剩余样本为258个。样本数据来自于CSMA.R的国有股拍卖与转让数据库。
    本文采用了CSMAR数据库披露的国有企业实际控制人数据,考虑到在政府作为终极控股股东情况下,由于中央和地方政府在管理国有资产的过程中存在利益差异(叶勇、刘波、黄雷,2007),所以本文将国有企业的政府终极控制权分为中央政府终级控制和地方政府终级控制。中央政府终级控制的企业,包括中央国有企业、中央国家机关和国资委等直接与间接控制的国有上市公司。地方政府(以省为单位)终级控制的企业,包括地方国有企业、地方政府和地方国资委等直接与间接控制的国有上市公司。尽管国有股的转让具体包括协议转让(有偿)、拍卖、无偿划转、抵债、合并重组、股权出资、间接变更、委托管理或授权经营以及其他多种形式,但在本文中,只考虑国有企业最初是属于某一中央或地方政府作为终极控股股东前提卞的情况①。为更好地理解政府转让国有企业控制权的方式,与以往大量文献不同,本文根据当前中央及地方各级政府在国有企业出资人主体上的具体差异性(例如,国务院国资委、四川省国资委和湖南省国资委之间存在具体政府主体上的差异性),我们将国有股转让样本区分为三种类别(见表3-1):
    I:终极控制权保持不变,是指某国有企业在国有股转让过程中,企业的终级控制权未变化,最终控制人仍为原来的那个具体政府主体。例如,企业1和企业2都同时由四川省国资委直接控制。当企业1被企业2收购时,企业1的直接控股股东变成了企业2,但其最终控制人仍是四川省国资委,只是四川省国资委对企业1的控制由直接控制变成了间接控制。
    II:终极控制权转让给其他政府主体,是指某个具体政府主体将自己所保持的国有企业终级控制权转让给其他一个具体政府主体。例如,国资委将某一国有企业的控制权转让给湖南省这一地方政府主体。
    III:终极控制权转让给非政府主体,即民营化,是指中央或地方政府这一政府主体,将国有企业的控制权转让给个人或集体等非政府主体。
    本文把国有股权转让样本采用上述的分类,目的在于区别控制权在不同具体政府主体之间、政府主体与非政府主体之间转让的事前决策考虑以及事后经济效率差异。
二、研究假设
    杨灿明(2001)认为我国国有企业面临的主要问题并不是产权不明晰,而是产权结构和产业结构错位,即把大量应采用私人产权结构的竞争性、盈利性产业放置到了公有产权的舞台。为了提高国有企业的经营效率,政府应当优先将具备竞争性和盈利性特点的国有企业民营化。但政府也许并非如此之想。杨丹(1999)认为,政府从自身利益出发,愿意把亏损严重、前景不好或改造需要付出高昂成本的劣质企业推向市场。Shleifer and Vishny (1998 )的“掠夺之手”模型则表明政府追求的目标并非社会福利最大化,而是自身的私利,任何改革都必须在迎合政治利益的约束条件下进行。所以,政府转让国有企业控制权的动机可能绝非仅仅为提高社会效率,可能包含着就业、社会稳定和国家安全等政治动机和增加财政收入的经济动机。
  根据已有文献研究结论,结合我国国有企业改革制度背景,本文认为影响政府放弃国有企业控制权的主要因素大致包括:(1)企业规模。规模越大的企业,由于其对当地的社会影响较大,特别是规模所带来的当地就业稳定,具体政府主体往往会更加顾忌放弃控制权后可能引起的就业不稳定,继而不轻易放弃对规模大的企业的控制权—毕竟对湖南省政府而言,四川省政府的社会稳定不是其目标,对民营企业更是如此。因此,政府出于社会稳定考虑,在转让大规模企业的控制权时会更加谨慎,不会轻易将其控制权转让给其他政府主体或民营化。(2)企业过去业绩表现。过去经营业绩较差的企业,可能往往需要政府的财政补贴或以政府信用为隐性担保的银行贷款,而转让给其他政府主体或民营化可以节省本地政府的财政支出甚至可能带来直接的财政收入,所以不管是从提高企业经营业绩还是出于增加本地则政收入等目的,只要在不违背国家国企改革策略的前提下,像湖南省政府这一政府主体可能更加有动机把业绩差的企业放权给其他政府主体或非政府主体。(3)企业的战略性行业特征。战略性行业往往表现为关系国家安全和国民经济命脉的重要行业,其提供的产品和服务是社会经济稳定发展的重要基础,必然会受到中央政府的高度重视,这类企业无论是被中央政府控制还是被地方政府掌管,即使面临着经营困难,其控制权一般也只会局限于整个政府内部进行战略性调整,而不会轻易选择民营化。因此,该因素不会构成具体政府主体之间国企控制权转让的考虑,但会构成具体政府主体选择国企民营化的主要考虑。基于此,本文给出如下研究假设:
    H1:企业规模越小,具体政府主体越可能将国企控制权转让出去,且实施民营化的可能性越大。
    H2:企业过去的经营业绩越差,具体政府主体越可能将国企控制权转让出去,且实施民营化的可能性越大。
    H3:企业属于非战略性行业时,实施民营化的可能性越大。
进一步看,王红领等(2001)将政府放弃国有企业控制权的动机归纳为三种:企业经济效率最大化、政府财政收入最大化和政治博弈利益最大化。但是,准确区分这三种动机非常困难,这是因为经济效率、政府收入、政治利益之间存在着很强的关联性,经济效率的提高可能带来政府收入的增加,而政府收入的增加也意味着政府拥有更多的资源来寻求政治利益,很难找到有效的变量来分别度量这三种动机。此外,考虑到我国的渐进式改革路径一直存在自上而下的政策式引导(罗仲伟,2009),尤其是对地方政府而言,改革除了要提高本地企业的经营业绩和促进地方经济增长外,更要兼顾中央政府的政治决策。夏立军、陈信元(2007)将影响政府控制国企的内生性因·素归纳为政治动机和经济动机两大类。具体而言,他们将规模和管制性行业因素归入政治动机①,将市场化进程作为影响经济动机的外在因素。他们的分析充分考虑了国家的改革策略和市场化竞争等外部因素,但没有对经济动机做直接的度量。  
 本文借鉴夏立军、陈信元(2007)的划分,将可能影响政府转让国有企业控制权的因素同样归纳为政治动机和经济动机两大类,但存在一定区别:本文的政治动机主要考虑企业规模、战略性行业因素,而经济动机则主要考虑企业过去的经营业绩。需要指出,企业规模和战略性行业与经济动机并非能够完全划清界限,其间也必然存在一定的关联性。但考虑到企业规模的大小与就业等影响社会稳定的因素更为密切相关,而战略性行业与国家安全战略紧密相关,加之我国中央政府从1995年开始就明确提出的“抓大放小”和“战略调整”的国企改革策略,相对而、言这两种因素的政治意味更浓,在政府选择是否转让控制权的决策过程中作为政治性因素更为明显。经济动机既包括提高经济效率的目的,也包括政府增加自身财政收入的目的,因而选择过去的经营业绩作为反映经济动机的代理变量是合理的。
 

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